加强基层应急管理能力建设

工作的调研报告

阿坝州人大社会委

基层应急管理能力直接关系到人民群众生命财产安全和经济社会稳定发展大局。为提升全州基层防范化解重大风险、科学应对突发事件能力，由州人大常委会副主任泽久任组长，州人大社会委、州自然资源局、州应急管理局相关人员及部分州人大代表组成专题调研组，于3月24日至4月27日，深入全州各县（市）应急指挥中心、消防救援大队、专业扑火队、物资储备库、乡（镇）村等45个点位，采取召开座谈会、实地察看、查阅资料、随机走访等方式，对全州基层应急管理能力建设情况开展了专项调研。

一、基层应急管理能力现状

近年来，州人民政府深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述和指示批示精神，立足于复杂严峻的自然灾害风险和区域特点，加快推进基层应急管理体系和能力现代化建设，在全州安全生产、应急救援、防灾减灾等方面发挥了重要作用。

（一）理顺机构职责，体系构建日趋完善

整合议事协调机构，细化和界定各成员单位职责，优化联动协作机制，以分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理工作体系基本形成。全面推进乡镇应急管理机构设置，明确了应急管理职责分工。全州174个乡镇均设立了应急管理机构，落实至少1名工作人员具体负责应急管理工作。并将应急管理工作纳入“微网实格”基层治理体系。

（二）建强配强队伍，应急力量逐步扩大

全州现有消防救援队伍349人、森林消防队伍348人、政府专职消防队伍552人、地方专业扑火队421人，道路交通抢险队伍1217人、通信应急抢险队伍608人、电力应急抢险队伍540人、社会性救援队伍2支，其他救援力量3.5万人。配备卫星电话、短波电台、应急对讲机等通信装备，建立紧急情况下的应急通信保障机制，有力避免“三断”情况下出现信息“孤岛”。依托马尔康市地方综合救援队伍，组建100人的阿坝州省级地震和地质灾害应急救援队，已配备部分必需的应急救援装备设备。完成预算投资6428万元的四川省阿坝州西北部森林草原消防队伍能力提升项目的申报和前期相关工作。

（三）强化信息支撑，响应效率不断提高

一是推进全州应急指挥信息化建设，实现部、省、州、县四级音视频通联，县（市）应急部门实现应急指挥和应急通联“双调度、双备份”工作目标。实现90余个乡镇的视频通联。二是加强智慧应急平台建设，松潘县创新构建松潘县综合管理数据库及“智慧一张图”系统，有效破除了防汛防火防地灾等重点部门和乡镇的信息壁垒；理县建立应急指挥业务平台；金川县正在建设“三防一统”平台。三是三项机制落地见效，全州各级建立防灾减灾救灾“应急调度、隐患排查、避险转移”三项机制，做到隐患早发现、早预防、早处置，确保防灾减灾救灾科学化，减少因灾发生人员伤亡。

（四）排查治理隐患，监测预警能力增强

一是常态开展隐患排查。建立隐患台账、落实整改措施、明确整改时限。精准实施分级管控，将全州1777处山洪灾害危险区，进行分类管理。闭环推进整改销号，严格督导检查，形成整改“闭环”，确保隐患“销号”清零。二是加大工程治理。积极争取中省地质灾害资金，开展工程治理、排危除险和避险搬迁。今年对全州400余处地质灾害综合治理工程进行评估和清淤修复加固，地质灾害治理工程发挥了显著的防灾效果。三是强化“人防+物防+技防”。配备山洪地灾专职监测员5160名，建成自动化地灾专业监测预警站点3335处，成立“阿坝州突发事件预警信息发布中心”，出台《阿坝州突发事件预警发布系统运行管理办法》，及时准确将预警信息向社会各界和公众传播。实现应急广播行政村终端建设全覆盖。各县（市）修订完善《重大灾害性天气过程外部“叫应”服务标准和工作流程》。

（五）统筹应急联动，物资储备保障加力

一是加强统筹调度。协同推进消防救援、森林消防等专业应急力量建设，每季度动态更新统计全州救援队伍、装备和物资台账，建立应急救援力量常态化管理调度机制，提升应急状态统筹调度能力。二是深化应急协调联动。深化与阿坝军分区等单位的对接协调，与州级有关部门和相关重点企事业单位建立协调联动机制，建立救援力量快速输送机制。与成都市等建立应急救援联动合作机制。与相邻省的市（州）建立森林草原防灭火联动机制。三是布局物资储备。州、县两级建立了应急物资储备库，储备了部分救灾帐篷、棉被、发电机等基础物资，部分乡镇也设立了小型物资储备点。2024年，积极争取省级救灾物资，在马尔康等6个重点县（市）前置代储物资4.36万件，在小金等4个县前置州级救灾物资0.8万件。全州储备大型救援设备1660余台（艘）。四是夯实基层基础。推动应急救援航空分中心以及直升机停机坪建设，全州共建成直升机停机坪13个、航空取水点22个，常年驻防直升机2架。建设应急避难场所，全州现有在库应急避难场所376处，总面积达77万平方米，可容纳避难人员29万人。目前，已完成全州应急避难场所评估工作，即将启动全州应急避难场所规划编制工作。

（六）完善预案体系，应急宣传凸显成效

预案体系逐步完善，全州已编制州级总体应急预案1个，专项应急预案20个，部门应急预案14个，保障类和其他应急预案14个。13个县（市）、174乡（镇）以及村（社区）、企事业单位等编修完成4000余个各类应急预案、应对处置办法。常态化开展应急演练，定期组织综合性或专项应急演练，检验预案操作性，磨合救援协调机制，提升各级队伍抢险救援能力。公众防灾减灾意识增强，各级各部门通过“连心同行”“防灾减灾日”等活动，利用“线上+线下”的方式，广泛宣传普及应急管理、安全生产相关法规、防灾减灾避灾知识等。

二、存在的主要问题

目前，全州基层应急管理体系和能力建设稳步推进，但对标建设民族地区高质量发展阿坝典范要求，还存在着一些短板和问题需要引起重视。

（一）机制制度有待优化。一是法规政策落实还有差距。应急管理相关法律法规在基层的执行细则和配套措施尚不完善。应急管理“防抗救”各环节职责在乡镇内部机构之间、乡镇与县级部门之间、乡镇与村（社区）之间边界不够清晰，存在职责交叉或空白地带。二是信息共享机制不畅。部门间协同响应效率不高，导致救援力量调度不均。部分地区在灾害应对中出现“多头指挥”或响应延迟。全州统一的应急管理指挥平台已经建立，但有关部门涉及应急管理的系统数据资源尚未完全共享，壁垒仍然存在。三是社会力量参与机制不健全。社会力量参与不足，引导、规范和激励社会应急力量有序参与基层应急工作的机制还不健全，其潜力未得到有效发挥。

（二）风险防控有待加强。一是隐患排查不到位。我州大部分县（市）处于高山峡谷地段，地灾隐患隐蔽性强，高位地灾隐患点排查发现难度大。二是隐患整治不到位。目前，全州有山洪灾害危险区1700余处，其中有近1000处未实施工程治理。同时，由于地灾隐患大多与群众生产生活空间距离较近，排危除险、避险搬迁安置等工作涉及范围广，与群众所在地的现有财产利益存在冲突，难以全面排查整治到位。三是避难场所管护不规范。虽然我州大多数行政村设置了应急避难场所，但标准不高、功能不全，部分避难场所位置选择离居民区较远，不利于民众及时疏散。

（三）监测精准性有待提升。一是监测站点覆盖不广。我州地面自动气象观测站网平均间距为12公里，远低于全省9.04公里的平均水平。且受通信网络、电力、经费等因素影响，小流域、山洪沟上游无人区缺乏自动化专业监测设备，存在监测盲区。二是人员监测覆盖不全。群测群防缺乏专项经费保障，人员到岗而不到位现象突出，人员监测有效覆盖不足。如，我州防震减灾助理员多为乡镇工作人员兼任，无法连续对地震宏观情况进行观察、收集和上报。三是监测设备更新升级不足。全州504个区域自动气象站中，新型设备的安装覆盖率仅46%。使用年限较长的区域站达261个，设备运行不稳定、故障率高，亟需更新换代。

（四）应急保障有待强化。一是应急预案实用性不足。部分单位没有建立起定期组织各类风险应急演练的机制，部分应急预案缺乏针对性，更新滞后。部分乡镇、村（社区）应急预案（办法）存在照抄照搬上级文件、内容空泛、与实际风险脱节、可操作性差等问题。二是物资储备不足。虽然全州救灾物资有一定规模的库存，但细分种类不全、数量仍显不足，难以满足应对重特大自然灾害需求，特别是在“三断”情况下，物资调运存在困难。乡镇应急物资储备品种单一、数量不足、质量参差不齐。村（社区）物资储备点普遍简陋，物资匮乏。三是应急通讯保障脆弱。部分区域通信、电力等生命线工程抗灾能力脆弱，受灾区域极易造成“三断”，气象灾害预警信息公众传播速度还不够快，靶向发布的精准度不高。如，偏远地区乡村仅以GPRS方式进行数据传输，发生灾害后，极易造成通讯光纤中断，致使气象数据无法上传，使减灾救灾陷入被动局面。

（五）队伍能力水平仍需提高。基层救援队伍存在专业技能不足问题，兼职队伍能力有限，民兵、消防志愿者、网格员等兼职应急力量缺乏系统培训、专业装备和实战经验，难以有效承担复杂应急救援任务。部分队伍依赖非专业人员，专业化水平有限。部分乡镇未落实专职应急管理工作人员。现有从事基层应急管理的工作人员素质与当前应急工作要求还存在一定差距，缺少专业的综合应急管理知识。调研中发现，乡镇已基本建立应急储备物资场所，但部分工作人员对应急装备的技术参数和使用方法不熟悉，不能有效发挥救援装备作用。

三、对策与建议

我州面临“冬春防火、夏秋防汛、四季防地灾、全年防地震”的严峻形势，具有灾频灾重、种类多防范难的特点。在加强基层应急管理能力建设方面，要进一步树立“大应急”工作理念，统筹运用各类资源和多种手段，强化全灾种全链条防范应对，增强全社会抵御和应对灾害能力。

（一）加强制度保障，完善基层应急管理体系。一是厘清权责边界、压实各方责任。推动《突发事件应对法》《消防法》等法规政策精准落地，加快制定或完善符合我州实际、操作性强的基层应急管理配套规章或规范性文件，细化乡镇、村（社区）应急管理工作标准和要求。制定出台《关于进一步提升基层应急管理能力的实施方案》并抓好落地落实。落实专职工作人员，明确各部门职责，形成跨部门快速响应机制。二是实现应急管理力量下沉。健全网格化管理和责任落实，依托基层“微网实格”和网格员队伍，明确巡查、信息报送、应急处置等职责，加强对山洪沟、地质灾害点等高风险区域的动态监管。三是加强基层队伍建设。推动落实乡镇应急管理专职人员配备标准，确保专人专责。加大基层应急管理人员专业培训力度。健全社会应急力量参与机制。

（二）加大监测预警，提高安全风险防范能力。一是压实“人防”责任。压紧压实州、县（市）、乡（镇）、村（社区）四级责任，巩固完善州、县、镇、村、组、风险点六级地质灾害群测群防专职监测网络，逐个风险点位落实监测责任人，建立地质灾害群测群防台账。探索建立灾情预警和成功避险激励机制。二是完善“物防”设施。因地制宜实施综合治理，建成一批兼具社会效益和经济效益的地质灾害防治示范工程。加大地质灾害避险搬迁实施力度。三是提升“技防”水平。不断强化科技支撑，加强易灾区、脆弱区、无人区等地域自动监测站网建设。不断优化设置预警模型和阈值，制定统一规范的风险防控标准和预警响应流程。升级阿坝州突发事件预警信息发布平台，实现基于位置的预警信息自动发布，强化特定需求的精准推送。

（三）夯实防灾基础，提升应急响应能力。一是强化风险管控。督促基层风险隐患常态化排查治理，建立动态管理台账调整。完善地质灾害风险防控“一张图”。逐步构建“州级统建、县级管理”的风险隐患“一张图”智慧化治理平台。提升风险早期识别和预警信息精准靶向发布能力。二是强化应急响应。按照“一格划定、多网合一”原则，将防汛防旱、森林防火、防灾减灾等工作整合入网，逐渐推动“一网到底”。充分发挥网格化精准管理优势，积极打造“网格化+预警信息”十分钟反应圈，第一时间将灾害预报预警、防灾减灾宣传等信息传递到村到社、到户到人，互助同构“一网相联”。三是强化临灾处置。紧盯“三断”等极端条件以及多种致灾因子叠加的不利情况，实行“无脚本”“双盲”等演练拉练，完善不同灾种的响应流程和防范措施。强化预案演练评估和动态修订，提升预案实效。

（四）加大统筹协同，突出高效联防联动。一是指挥扁平化。探索建立州县联合应急总指挥办公室，综合开展联合值守、会商研判和指挥调度，推动打造应急指挥中心。加大多部门的协调联动，进一步建立完善协同作战机制。二是多方参与协同化。推动军地协调联动、区域协调联动、社会力量协调联动，多层级、宽领域开展防灾减灾救灾宣传培训，不断形成协同治理有效合力。三是应急保障高效化。动态完善州县镇村四级应急物资储备体系，探索建立实物储备与商务储备相结合，政府储备与民间储备协调互补的应急物资储备模式，形成全方位、立体式、多元化的应急物资保障网络。加大对应急救援专业队伍建设投入，强化基础建设、人才招引、专业培训等方面保障力度。四是灾害救助规范化。建立健全自然灾害救助体系和运行机制，有序开展救灾款物下拨、受灾群众安置等灾害救助工作。制定完善自然灾害救灾资金管理规范，多种途径实施恢复重建，最大程度保障受灾群众基本生活，维护受灾地区社会稳定。

（五）强化要素保障，提升应急救援能力。一是加大项目和资金支持。急需建设国家级高寒高原专业区域应急救援基地，将建设项目纳入州“十五五规划”，尽量争取纳入国家或者省应急管理专项规划。编制《阿坝州“十五五”应急管理规划》，积极争取应急救援（培训）基地、乡镇应急视频调度系统、预警监测系统等重点建设项目。二是补齐设施短板。推动应急避难场所标准化建设与维护管理，确保灾害发生时群众能快速转移安置。提升乡村通信、电力等基础设施韧性和应急保障能力。三是加大应急救援专业队伍建设。组建“一专多能”的基层综合应急救援队伍，强化实战演练。实施阿坝州省级地震和地质灾害专业救援队伍项目，配备高精尖特救援装备，遂行跨区域开展应急抢险救援。四是加大装备与物资投入。积极争取项目和资金支持，为各级配备应急救援车辆、应急通信设备等装备，不断提升全州应急综合保障能力和抢险救援能力。